从一起案件谈房屋登记行政争议的救济途径

  武铁军  朱洪杰

【裁判要旨】

对他人已登记房屋产权有争议，当事人习惯于先向人民法院提起行政诉讼，要求撤销登记权利人的房屋所有权证。而这类行政案件中，当事人请求所依据的事实如买卖、继承、赠与等，不属于行政诉讼的审理范围，应裁定驳回起诉。

【引索词】

原告的起诉是否符合起诉条件。

【案情】

原告刘甲。

被告某县房地产管理处。

第三人刘乙。

第三人王甲。

原告刘甲与第三人刘乙系祖孙关系。2003年刘甲委托其子（现已故）购买第三人王甲二间房屋居住，当时没有办理产权转移登记手续。2009年该二间房屋所在区域棚户区改造，刘甲发现该房屋登记在第三人刘乙名下。2009年9月，刘甲以该房屋系自己购买为由向法院提起行政诉讼，要求判决撤销发证机关某县房地产管理处向刘乙颁发的房屋所有权证并向自己颁发房屋所有权证。

【审判】

法院审理认为，刘甲以其与王甲的房屋买卖事实为依据，要求撤销刘乙的房屋所有权证。因对本案行政争议的处理涉及对房屋买卖事实的认定，而刘甲主张的买卖事实不属行政诉讼的审查范围，因此，不能认定刘甲与本案有利害关系，刘甲起诉不符合起诉条件，故裁定驳回了刘甲的起诉。

【评析】

一、刘甲不具备提起行政诉讼原告资格。

行政案件的审理应首先对起诉条件进行实质审查。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第二十七条第（一）项又规定，原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外……。以上规定可以看出，与被告具体行政行为是否有利害关系，是行政诉讼首先要审查的起诉条件，而对是否符合起诉条件，原告要承担举证责任。本案刘甲虽然认为自己对争议房屋享有所有权，并提供了相关证据，但由于主张的事实不在行政诉讼的审理范围，不能通过行政诉讼程序进行审查认定，因此，刘甲不能证明其与房屋登记行政行为有法律上的利害关系，其不符合提起行政诉讼的原告资格，法院驳回刘甲起诉是正确的。有不同意见认为，依照《中华人民共各国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。即当事人只要“认为”与具体行政行为有利害关系，就具备原告资格。这样理解显然过于宽泛，使行政诉讼法有关原告资格的规定失去意义，也不符合立法本意。

当然，在行政案件的立案受理阶段，由于对起诉条件只作形式审查，只要当事人认为与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，形式上就具备原告资格。但在案件审理阶段，则还应当对起诉条件作实质审查。上述解释第二十七条第（一）项就是有关对起诉条件进行实质审查的规定。

二、本案应“先民后行”。

由于行政诉讼不能解决房屋买卖以及权属争议，本案刘甲可以先提起民事确权诉讼，如果经法院裁判取得房屋所有权，可直接依据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第十九条的规定，凭生效裁判文书向行政机关申请更正登记。行政机关不予变更登记，可提起行政诉讼。

另有观点认为本案应先中止行政诉讼，待刘甲提起民事确权诉讼，在民事诉讼结案后，以民事诉讼结果为依据，再恢复本案行政诉讼的审理。这样处理不符合解释的规定。《解释》第五十一条第一款规定，在行政诉讼中有下列情形之一的中止诉讼：（六）案件审理须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据的，而相关案件尚未审结的……。该条规定所指的民事诉讼，应理解为已经开始的民事诉讼。本案刘甲尚未提起民事诉讼，因此，不符合中止行政诉讼的条件。如果中止本案行政诉讼，刘甲又坚持要先通过行政诉讼途径解决争议，不愿提起民事诉讼对房屋进行确权，则行政诉讼中止后就无法恢复审理。显然，在未提起民事诉讼的情况下，不能适用上述规定中止本案行政诉讼。

三、房屋登记行政争议的救济途径。

1、通过变更登记解决。

《物权法》第十九条第一款规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正的或有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。第二款规定，不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效……。

从该条规定看，只要登记权利人接受更正要求或利害关系人提供具有法律效力的证明文书，如已生效的法院裁判文书等证明登记错误，就可以不启动异议登记及诉讼程序，而由行政机关予以变更登记，行政争议就此解决。

2、向人民法院提起诉讼。

    由于要求更正登记所提供的证明文件，登记机关不能组织各方当事人质证，无法认定其真实性，因此，在登记权利人不同意变更的情况下，应当根据《物权法》的上述规定，向人民法院提起诉讼，才能最终解决争议。那么，是提起行政诉讼还是提起民事诉讼，实践中存在不同看法。笔者认为，与上述异议登记的规定相对应，当事人起诉的目的是主张自己对房屋的所有权，而房屋权属的确认属于民事诉讼的受理范围，因此，提起民事诉讼更有利于解决产权争议。而以买卖、继承、赠与等需要通过民事诉讼程序认定的事实为依据的，则只能先提起民事诉讼。最高人民法院2010年11月18日起施行的《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条对此作出了相应的规定，即：当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的，裁定中止诉

讼。

审判实践中，行政相对人对房屋登记效力有一种尊崇心理，认为行政机关的行政登记具有确权效力，房屋所有权证不撤销，民事确权案件无法审理，这是对房屋登记效力的误解。房屋产权登记只具有物权公示即权利推定的效力，不具有绝对的证明效力。上述《物权法》第十九条第二款和最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条向人民法院起诉的规定就明确地反映出对房屋的司  法确权才具有最终效力。