行政诉讼受案范围，也称行政诉讼主管范围，是指人民法院受理行政案件的范围，即法定的、由法院受理并审判的一定范围内行政案件的权限。确立行政诉讼的受案范围，是行政诉讼首先应该解决的问题。行政诉讼的受案范围，对不同的诉讼主体有着不同的意义。对于审判主体人民法院而言，行政诉讼的受案范围意味着人民法院的“审判权限范围”；对于公民、法人或者其他组织而言，则可称为“可起诉范围”；对于行政主体而言，则是“受审查范围”。其范围大小，直接关系到行政机关或法律、法规授权的组织的行政行为在多大程度上置于人民法院的司法审查范围之下，对于人民法院行使审判权，保证正确、合法、及时地解决行政纠纷，维护公民、法人或其他组织的合法权益有着积极作用。因此，行政诉讼受案范围是完善行政诉讼制度必然涉及的问题。
一、行政诉讼受案范围的现行规定
我国行政诉讼制度在确定受案范围上基本采取了概括加列举的混合式。首先以概括式的方式确立行政诉讼的受案范围，即《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼；其次，在第十一条第一款中以肯定列举的方式列举了8种可诉行政行为，该条第二款设有概括性的兜底规定；最后在第十二条中以否定列举的方式作出了排除性的规定，排除了3种行政行为的可诉性。
行政诉讼法颁布实施后， 受案范围是行政诉讼中的一个重要问题，但《行政诉讼法》仅在第十一条、第十二条作了比较概括的规定。因此，在审判实践中，受案范围方面的问题出现得比较多，而且，行政案件少立案、少起诉的症结很大程度在于没有好好把握受案范围，对其认识不足。随着公民、法人或者其他组织的法律意识逐渐增强，行政审判实践中遇到案件类型逐步增多，情况越来越复杂多样，为此，2000年3月最高人民法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释〉（以下简称《解释》）对行政诉讼受案范围作了进一步的规定，其主要内容包括：其一，《解释》第一条第一款对行政诉讼受案范围做出概括性的规定；其二，《解释》第一条第二款对不属于受案范围的行政行为做出排出的规定；其三，《解释》第二条至五条为了使人民法院和法官能够对行政诉讼法第十二条有关排除性规定有一个准确的理解并予以正确执行，对行政诉讼法有关排除性规定作了具体解释。
二、目前行政诉讼受案范围的局限
继1990年10月1日实施的行政诉讼法之后，《解释》进一步明确了行政诉讼的受案范围，这便于法院及时、正确地受理案件，防止和减少因职责范围不清而推诿受案或不当受案现象的发生；同时也有利于公民、法人或者其他组织及时、有效地行使行政诉讼的权利。所有这些，在司法实践中发挥的作用是显而易见的，但由于受案范围规定的还过于狭窄，界定模糊不清，客观上限制了法院的行政诉讼司法审查范围，也限制了行政相对人积极的行使诉权，以保护自身的合法权益。
（一）、将行政诉讼受案范围限定于“具体行政行为”不利于维护行政相对人的合法权益。
1、具体行政行为的外延窄小，限制了行政诉讼受案范围。
我国《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。由此可见，具体行政行为的内涵和外延在很大程度上决定行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第1 条对“具体行政行为”作出了解释，它是指国家行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这个定义不仅要求行政行为是法律行为，而且是单方行为，它排除了事实行为和抽象行为，也排除了民事行为和双向行为。虽然，最高人民法院在《解释》第一条第一款中对行政诉讼受案范围在一定程度上作了恢复以至扩大到“行政行为”，但仍有许多地方，如事实行为是否可诉，证明行为是否可诉，纯程序性的行为是否可诉等，都不是十分清楚。
2、对具体行政行为的审查，不应仅局限于合法性审查。
《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。对这一条规定，理论界和司法界均称之为合法性审查原则。它的立法意图是：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”。基于此，从目前看，合法性审查原则基本排除了合理性审查，人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范围。然而，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，由此行政自由裁量行为大量存在。但是，行政自由裁量行为并不是不受任何限制，由行政机关及其工作人员任意作出，它仍应遵循一定的规则，主要是合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。
3、以具体行政行为为审查对象，制约了行政诉讼范围。 由于《行政诉讼法》第二条规定，行政诉讼审查对象是具体行政行为。实践中，由于法律规定的局限，导致大量行政争议案件无法进入行政诉讼程序，行政相对人的合法权益得不到救济，尤其是将行政机关制定和发布的具有普遍性约束力的决定、命令等作为与具体行政行为相对应的抽象行政行为却排除在司法审查范围之外。特别是在当前经营体制转轨的过程中，具有普遍约束力、且可反复适用的所谓抽象行政行为受到行政机关的重视，出现了借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象，这样有可能成为众多违法行政、超越职权和滥用职权的主要方式和来源。许多行政机关为了规避司法审查，将本属于具体行政行为的事项以非具体行政行为的形式作出。所以，一些违法的抽象行政行为侵害相对人权益的机会也越多、范围也越广。其结果导致作出违法决定的行政机关无需承担任何义务，而执行此决定的行政机关承担败诉责任的不公平，对于相对人来说，除提起诉讼的相对人外，其它受同一抽象行政行为侵害的权益人则因未行使诉权而得不到保护。另外，将抽象行政行为排除于司法审查之外的另一个不良后果是：某一具体行政行为被判决撤销或变更后，而作为该行为依据的抽象行政行为依然合法存在，并可能被反复适用，其结果必然导致相同的违法行政行为的再现，从而达不到行政诉讼的效果，产生不必要的重复诉讼。
（二）、以人身权和财产权作为受案范围的确定标准，限制了行政诉讼案件的范围和种类。
因为人身权利和财产权利是民法的概念，也是民事权利的最主要表现形式。而行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益。然而，我国《行政诉讼法》第十一条规定，行政诉讼受案范围限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为，除法律法规特别规定外，对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。按照我国法律规定，政治权利包括选举权和被选举权，并且有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其他权利有劳动权、休息权、物资帮助权、受教育权等等。上述这些权利都是公民享有的基本权利，它是由国家宪法赋予的，并由国家强制力保证实现的真正的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，也就谈不上司法救济，或者说行政机关对于行政相对人享有的行政法律、法规赋予的权利可以任意处置而不承担责任的。很显然，这并不符合行政诉讼法的立法目的和宗旨，甚至与后来颁布的行政复议法也不一致。因为行政复议法规定的复议范围并不限于侵犯人身权和财产权的范围，而是所有侵犯相对人“合法权益”的行为都属于行政复议范围。因此，将涉及政治权利和其它权利的行政行为纳入司法审查范围不仅可行，而且十分必要。
（三）、行政机关行政行为侵犯公共利益的现象缺乏司法监督。
行政诉讼立法没有把抽象行政行为和公益诉讼纳入法院司法审查的范围，当违法的行政行为损害公共利益时，由于没有特定的利害关系人，无法向法院提起诉讼维护公共利益，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正。
三、行政诉讼受案范围的拓展方向及设想
依法治国，建设社会主义法治国家，是邓小平民主法制思想的重要内容。宪法第五条中增加了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的规定。可见，依法治国是已被国家根本大法确定了的治国方略。保护人权和保护公民、法人或其他组织的合法权益是现代民主与法治的基本要求，它与依法治国具有十分密切的联系，也是我国加入国际公约的必然要求。因此，建立和完善行政法律救济体制，保证行政相对人的人权和在行政管理关系中的合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济显得十分迫切。行政诉讼作为行政法律救济的重要手段，具有其它救济手段无可比拟的公平、公正、公开、规范等优势。那么，行政诉讼的受案范围需要扩大，应作多大程度的扩展。从理想的角度看，行政诉讼的受案范围越宽，越有利于保护行政相对人的合法权益，但受案范围的设定必须考虑各种制约因素。从我国设定行政诉讼受案范围的原则看：坚持私权至上，合理限制公权，最大限度地保护相对人个人的合法权益和公共利益，也就是应将行政主体与行政相对人发生的公法上的争议以及行政相对人认为行政主体依据的规定不合法而提出的审查申请纳入行政诉讼受案范围。对于法院不直受理的特殊行政行为，应当采取列举排除的方式加以规定。在完善行政诉讼立法上，应规定严谨，对重要法律术语进行界定。
1、科学设定规范方式。为了实现行政诉讼的目的，合理科学地界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件；对于确需列举受案范围的，也应当本着科学、统一的原则加以列举，而且应当以概括性条款作为兜底条款，保证没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼范围；对于法院不宜受理的特殊行政行为，应当采用列举排除的方式加以规定，除此之外，都属于行政诉讼的范围。
2、扩大受保护的权利范围。人身权和财产权，是对私法权利的基本分类，基本上可以说囊括了私法所保障的权利范围。但在公法（宪法和行政法）上，公民的合法权益并非人身权、财产权所能函盖的。我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。为此，取消关于人身权和财产权的限制，建立人权和其它权益的保障除了需要有完善的民主机制保证外，另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证行政相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。使得所有侵犯行政相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围，从而保障行政相对人的各种合法权益。在现代社会中，这些权利包括宪法、法律、行政法规赋予公民、法人或者其他组织享有的的出版、结社、游行示威、宗教信仰、受教育权、劳动权、休息权等权利，离开这些权利，公民的生存与发展就无法保障。然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其它权利却排除在外。《行政复议法》已扩大了所保护权利的范围。从“人身权、财产权”扩大到“合法权益”。显而易见，“合法权益”的范围要比“人身权、财产权”大许多，除人身权、财产权外，它还包括劳动权、受教育权、休息权、政治权利等等。由于按照我国法律规定，绝大多数行政复议行为都不是终局的行政行为，当事人仍有提起行政诉讼的权利。所以，为适应人民法院行政审判工作的需要，
应摒弃保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的范围，以确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。另外，要增加对内部行政行为的救济，行政机关对其工作人员的奖励、任免等决定也应纳入行政诉讼受案范围。
3、约束抽象行政行为。根据涉及对象、事务、效力范围的差异，我国行政行为可分为具体行政行为和抽象行政行为两类。抽象行政行为是行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用的规范性文件。理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件的行为。一直以来，按照我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的客体是行政机关的具体行政行为，行政相对人对抽象行政行为不得提起行政诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。然而，我国抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题也日益严重。由于抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。抽象行政行为一旦违法，将会给众多人造成损害，并且造成损害在一定的范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。按《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为不具有可诉性。随着时间的推移，从国际看，我国关于入世的承诺，也要求必须对抽象行政行为进行司法审查。从国内看，人民法院在监督和制约行政机关行使职权的过程中明显力度不够，狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法审查之外，严重影响了行政审判作用的发挥。因此，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，接受法院的司法审查已经成为现实需要。随着中国行政法治建设的逐步推进，现行的行政诉讼法将受案范围限定于“具体行政行为”不利于维护行政相对人的合法权益，对抽象行政行为的司法审查问题日益呈现出来。《行政复议法》在总结行政审判工作得失的基础上，极大地拓展了行政复议的申请范围，行政复议法允许公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请复议的同时许可申请审查抽象行政行为，这就建立起了一种由行政管理相对人启动的对违法抽象行政行为的监督审查机制。这不仅有利于促进政府依法行政，及时纠正错误，普遍有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且有利于人民群众对政府进行广泛而有力的监督，从而加快促进依法治国、建设社会主义法治国家的历史进程。根据后法优于前法的原则，《行政诉讼法》应作出修改，把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，以实现前后法真正的统一和协调。
4、扩大可诉行政行为的外延。 我国行政审判制度建立伊始，受计划经济和传统观念的影响，最高人民法院在《意见》中对“具体行政行为”作了狭义上的解释。但随着我国市场经济体制的建立和行政机关管理职能的加强，它已不适应行政审判的要求。随着《解释》的出台，将行政诉讼的收案范围扩大到行政行为，但对行政行为的解释还不够明确。对行政行为作广义上的重新解释，扩大可诉行政行为的外延，已非常必要。普遍认为，可诉行政行为是指拥有行政职权的组织或个人实施的除民事行为以外的所有公法行为，它包括具体行政行为、抽象行政行为、事实行为、双向行为等。其理由是：一、全国人大在制定《行政诉讼法》时强调说明行政诉讼的受案范围有一个逐步扩大的过程。因此说逐步扩大行政诉讼受案范围是制定《行政诉讼法》的一个重要指导思想。现适时扩大对可诉行政行为的解释，符合立法精神。二、根据我国关于加入世贸组织承诺的要求，扩大可诉行政行为的外延，充分保护公民、法人或其它组织的诉权符合国际交往的需要。
5、增设公益行政诉讼。从目前司法实践看，很有必要在《行政诉讼法》中确立公益行政诉讼制度。首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了公益行政诉讼的必要性。我国行政诉讼法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是确保行政机关依法行政。其次，建立公益行政诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。我国目前只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，且仅限于规章以下的规范性文件；但为了更好地实现行政诉讼法的宗旨，为了同行政复议法更好衔接，我国行政诉讼法应确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。公益行政诉讼的增设是维护公共利益和公法秩序的必然要求。现实社会中，行政主体的作为或不作为行为侵害国家或公众利益的现象大量存在。需要通过行政诉讼保护的情形和种类很多，大致包括国家公共利益，公众或群体公共利益，公平竞争的公共秩序等。例如，国有资产流失、行政机关违法减免税、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、违法滥发许可证和执照、政府在公共工程的审批和招标发包过程中的违法行为等。为了维护社会公共利益，支持无力主张权利的弱者（有责任感的公民）提起诉讼，应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民，可以就行政机关的违法行为提起行政诉讼。此外应当允许公益性社会团体及某些自治性组织，对行政机关侵害社会公共利益的行为起诉。因为，某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者地位，如消费者、残疾人等，更有赖于其所属社团的维护。
6、监督与救济其他公权利主体。按照行政诉讼法的规定，除行政机关外，法律、法规授权的组织实施的行为也要接受法院的司法审查。诸如居民委员会、村民委员会、律师协会、注册会计师协会、足球协会等组织对成员作出的各种法律行为，除非属于平等民事法律关系调整的范围，一律都纳入行政诉讼范围，接受法院的司法审查。
（武铁军）
