近年来，农村土地承包经营权纠纷案件数量急剧上升，主要包括土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权确认纠纷、土地承包经营权流转纠纷及土地承包经营权继承纠纷等案件，出现上述纠纷的主要原因在于长期以来，村集体及农民对农村土地承包经营权性质的认识模糊不清、法律意识、合同意识淡薄，相关部门监管缺位。近年来因国家惠农政策的出台，土地价值大幅上升，也导致了因土地承包经营权纠纷引发的诉讼和信访案件不断上升。此类案件呈现出审理难、调解难、执行难三难的状况，以笔者所在的依龙法庭为例，2013年共立案审结四件土地承包经营权纠纷案件（多数该类案件以庭外调解方式处理），其中有两件经过五次开庭审理，两次庭前质证，两次司法鉴定，历时约六个月，最终以判决方式结案。除数量上升的特点外，随着新农村改革和小城镇建设脚步的不断加快，农村土地承包经营权纠纷案件也呈现出愈发复杂，新情况、新问题频发等特点，妥善处理这些问题对于维护农村稳定、加快农村城镇化步伐具有很大的现实意义。下面笔者仅就本辖区范围内的土地承包经营权纠纷案件的一些新情况、新问题做以下研究。

一、土地承包经营权案件出现的新情况、新问题

以往的土地承包经营权纠纷案件的主体主要是农户与农户之间的诉请给付承包费，抢种、强种他人地块，土地流转时因情况变化要求变更或解除合同以及土地承包经营权继承等纠纷，此类纠纷一般涉及的土地面积较小，案情较为简单，调解难度不大。但现今土地承包经营权纠纷案件的主体主要是农村集体经济组织（主要是村民委员会）与大型农户之间的土地承包合同在合同履行、效力认定或诉请解除等方面的问题，此类纠纷所涉及的土地往往面积较大，案情较为复杂，调解难度大，涉及的各方利益较大。发生上述变化的主要原因在于国家新农村建设政策的实施，农村逐渐社区化、城镇化，而土地逐渐以规模化、现代化方式进行经营，以法庭辖区依龙镇为例，作为新农村建设改革的试点地区，依龙镇大面积进行了农村社区化建设，农民集中在楼区居住，释放了大量的土地，同时越来越多的农村人口外出打工，土地承包经营权流转现象大量增加，该地的主要趋势是由集体经济组织统一大规模将土地外包给大型农户，因涉及的土地面积较大，数额往往也较大，因此本村村民一般没有经济能力承包，便出现了大量土地外包的现象。同时因集体经济组织在整村推进，农民上楼项目中无力支付开发商工程款，以集体土地承包经营权抵偿工程款的现象也非常普遍，在该类案件中，土地承包合同约定一般内容不够详尽，期限较长，同时程序也不够规范，违反法律规定的民主议定程序签订土地承包合同的情况屡屡发生，也因此导致围绕承包合同效力而产生的纠纷大量出现。在审理该类纠纷案件中常会面临法律适用方面的问题。

虽然《中华人民共和国农村土地承包法》已颁布实施，但是由于实施时间较短，相关配套规定和司法解释较少，法院在审理案件时对概括性的法律条文可以作出不同的理解，对相互矛盾的政策和法律也可以作出不同的解释，因此导致同样事实不同裁判的结果。以《中华人民共和国农村土地承包法》为例，该法第十八条第二款第（三）项、第二十七条第二款、第四十八条第一款均规定了农村集体经济组织的民主议定程序，在发包方违反这一程序与承包方签订的土地承包合同效力问题上，不同法院裁判结果相悖，有的法院确认土地承包合同有效，有的法院判决土地承包合同无效，存在法律适用上的不统一现象。

二、解决问题的对策、建议

土地承包合同效力认定问题，之所以出现效力认定结果不一致的情况，主要是因为审理法院对于《中华人民共和国农村土地承包法》中有关土地流转中的民主议定程序及向乡（镇）人民政府报批程序的规定是否为《合同法解释（二）》第14条所确认的效力性强制性规定有不同的理解。笔者认为该规定应属效力性强制性规定，通说认为，判断某一法律、法规是否为效力性强制性规定的标准有三个方面，第一方面是看该规定是否明确规定了违反该强制性规定的后果是合同无效，如果该强制性规定明确规定了违反的后果是合同无效，则该强制性规定为效力性强制性规定。如我国《合同法》第二百一十四条规定：“租赁期限不得超过20年。超过20年的，超过部分无效。”该条即为此种情况。第二方面是法律、法规虽然没有规定违反该强制性规定合同无效，但要看继续履行合同是否会损害国家、集体及社会公共利益。有观点认为，只有违反强制性规定继续履行合同，会损害国家利益和社会公共利益的，才能认定该强制性规定为效力性强制性规定，笔者认为对损害集体利益的也应包括在效力性强制性规定之内，因集体利益也同国家利益和社会公共利益一样，高于个人利益。第三方面是看违反该强制性规定是否会违背我国相关法律的立法宗旨。如《中华人民共和国农村土地承包法》第一条规定的“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定”即为该法的立法宗旨。

下面具体谈一下关于土地流转中的民主议定程序及向乡（镇）人民政府报批程序的规定是否为的问题，笔者认为，虽法律并未明确规定违反该强制性规定的合同无效，但继续履行未经民主议定程序及向乡（镇）人民政府报批程序的合同将损害村集体经济组织的利益。《中华人民共和国农村土地承包法》的多条法律中均规定了民主议定程序和向上级管理部门报批程序，足可见该两个程序的重要性，同时民主议定程序是保护村民合法权益，实现村民行使民主权利的重要方式，该方式可有效避免以领导干部个人意志代替民主决策意见，以保证决策的科学化和民主化，使广大村民的权益得以保障，因此该程序为必经程序，违反该程序将导致集体利益受损。而向上级管理部门报批程序目的是由基层政府具体指导土地承包合同的签订，进一步强化管理，维护土地承包合同的严肃性，稳定和完善土地承包关系。政府批准性质属于许可性质，虽然村民小组将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，是属于集体土地所有权人意思自治范围以内的事务，能够自主决定，但农村土地集体所有制对于农民而言，带有社会福利和社会保障的功能，法律设置批准程序，目的在于事前监督、管理，防止不正当的土地流转，损害集体经济组织其他成员的权益。法律赋予政府权力，也是增加相对人的义务，因此政府批准是农村土地承包合同生效的要件。同时违反该两个程序也会违背《中华人民共和国农村土地承包法》的立法宗旨，大规模的集体土地发包但未经民主议定程序和上级审批程序，势必会使村民的民主权利及利益受到侵害，对于农业发展和农村社会稳定造成不利影响。因此，综上可认定该规定为效力性强制性规定，违反该效力性强制性规定的合同应属无效合同。

除法律适用问题外，土地承包经营权纠纷案件也存在证据认定困难和裁判尺度不好把握等方面的问题，在面对愈加复杂、直接关系到农民根本利益和农村社会稳定的这一类纠纷时，尽管法院非常慎重，但仍难以避免这样的尴尬，在兼顾个案的法律公正和审判的社会效果方面，法官的自由裁量权面临难题。有些案件尽管法院裁判并无不公，但败诉的当事人仍会不断上诉、申诉、上访，致使纠纷解决的成本不断上升，成为基层稳定的隐患。因此在该类纠纷中，对证据认定、法律适用和裁量尺度方面进行调研及形成解决问题的对策，对于审判实践工作来说无异于引航灯塔。