农村土地承包纠纷案件法律适用
热点难点问题研究
苏永杰
农村、农业与农民涉及到我国安全与社会稳定，农业的稳健发展，是保障二、三产业良性发展的前提。“三农”核心问题是土地问题，近年来，随着我国土地政策的调整，惠农政策出台，城市向农村扩张，人民法院受理的农村土地纠纷案件逐年递增。这一类纠纷普遍具有理论复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、审理难度大、调解难度大、执行难度大等特点，容易导致矛盾激化并影响社会稳定。人民法院作为国家审判机关，在审理涉农纠纷案件时，要准确把握国家土地政策，确立土地承包经营权的物权地位，促进国民经济快速发展，保持社会繁荣稳定。现就审理农村土地承包合同纠纷案件面临的热点难点问题，试作粗浅分析。
一、农村土地承包纠纷案件基本类型
最高人民法院法释〔2005〕6号《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《土地承包解释》）第1条第1款规定，农村土地承包民事纠纷的类型可分为：承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷以及承包经营权继承纠纷。
（一） 土地承包合同纠纷
土地承包合同纠纷是指农村集体经济组织作为合同的发包方，与承包方之间签订的关于集体经济组织拥有物权的土地、荒山、水面等资源的承包经营合同。《农村土地承包法》规定，双方应签订书面合同，因此该合同属于要式合同且多体现为格式合同。土地承包合同有别于其他民事合同，区别在于土地承包合同具有强制性和程序性，强制性是法律赋予了双方权利和义务，如发包方享有监督承包方合理使用保护土地的权利，承包方享有使用、收益、流转土地的权利；程序性是指法律对土地的发包和承包过程有详细的规定，如《土地承包法》第十九条规定土地承包程序，第二十七条规定了调整承包地的程序等。
（二）土地承包经营权侵权纠纷
承包方对承包的土地享有占有、使用、收益的物权，系物权的用益物权。法律之所以将承包经营权归为物权是为了更有利于保护土地承包经营权人的利益，给予法定的保护。土地承包人依据用益物权，可享有土地的自主经营权、对抗他人侵权、流转权、依法被征用占用土地补偿权等权利。土地承包经营权作为用益物权，依附于土地承包合同，自土地承包合同签订时取得。土地承包合同产生物权关系，在经营物权的基础之上产生利益。另外《物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权的设立，不以登记为生效要件。
（三）土地承包经营权流转纠纷
该纠纷是指在土地承包期内，由于土地承包法律关系的主体、客体、内容发生了变化，导致土地承包经营权的变更、终止等，包括土地承包经营权的转包、出租、互换、转让、入股等方式，以及因为被国家征用、土地调整和农地入市等所导致的土地承包经营权变更或终止。经营权流转的的主体是承包方，承包方有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。转包方式和出租方式不改变经营权的主体，主体仍然是发包方和承包方。发包方与承包方之间的关系，属于土地的用益物权关系。
（四）承包地征收补偿费用分配纠纷
国家为了社会公共利益的需要强制征收土地所有权，国家的征收意味着土地所有权的消灭。征收补偿费包括土地补偿费、安置补偿费和地上附着物及青苗补偿费。土地补偿费归农村集体组织所有，安置补偿费根据是否需要安置人员来确定，地上附着物及青苗补偿费归所有者所有。纠纷通常体现为承包方要求分配土地补偿费，此类纠纷系集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的发包方之间的纠纷，当事人之间虽然具有外在的某种不平等性，但其实仍属于平等民事主体关系，法院对此类纠纷案件应予受理。但当事人就土地补偿费的金额提出诉讼时，因土地补偿费的金额属于民主自治范围，对此类纠纷不应受理，最高人民法院法研〔2001〕51号答复中明确了这一问题。
（五）土地承包经营权继承纠纷
以家庭承包方式承包的土地，在承包期内部分家庭成员死亡的，由其他成员继续承包经营。家庭成员全体死亡的，由发包方收回承包地，重新发包。林地承包合同，承包人死亡的，由其继承人在剩余承包期限内继续经营。其他承包经营方式承包合同，承包人死亡，可以由其继承人继承承包。在审判实践中，该类纠纷多体现为继承人之间要求继承被继承人生前承包的土地，如兄弟姐妹之间因继承权归属产生纠纷。处理此类案件时，要充分考虑当地的风俗习惯，农村有谁养老谁继承的风俗，应当充分考虑对父母尽主要赡养义务的子女的利益。
二、农村土地承包纠纷案件的法律适用
农村土地承包纠纷案件审理难度比较大，其原因有以下几点，第一、对众多涉农法律法规的理解与适用，第二、国家法律与地方性法规冲突时，如何选择适用，第三、如何妥善处理法律、法规强制性规定与公序良俗、社会和谐稳定之间的关系。现对几种典型纠纷在审理时法律适用和处理方法试作归纳总结，以供在处理该类型案件时作以参考。
（一）关于土地承包优先权纠纷的处理
土地承包优先权是农村土地发包或流转，法定优先权人对该土地享有优先承包的权利。家庭土地承包经营权流转时，同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。以其他方式承包农村土地，在同等条件下本集体组织成员享有优先承包权。1.必须是发包或流转给本集体组织成员以外的人时提出。2.必须具备同等条件。同等条件并非指合同所有内容全部相同，指流转或承包价款及期限两项内容相同，即可认定为同等条件。3.必须在规定的时限内提出。以家庭承包经营权流转时，原承包人未履行通知义务，被流转人已实际承包的，优先权行使期限以实际承包时起两个月内申请为宜；以其他方式承包经营权发包时，必须经本集体经济组织会议2/3以上成员民主议定同意，并经乡镇人民政府批准。未经民主议定程序擅自发包给本集体组织成员以外的人，本集体经济组织成员请求优先权的，以合同签订之时起一年内申请为宜。
（二）关于发包方以偿还陈欠为由，截留粮食补贴款或承包方的土地出租、流转款产生纠纷的处理
发包方将承包的土地出租、流转产生收益是承包方依法享有的权利，国家对农业生产发放的补贴，具有鼓励生产，扩大农民收益的目的。因此发包方不能以偿还取消农业税以前承包方欠发包方的“三粮、四费”等陈欠为由，强制要求农民偿还。如果发生强行抵顶陈欠的纠纷，承包人要求返还的，人民法院应当受理。可依据最高院《土地承包纠纷解释》第十条的规定予以处理。另外《土地承包法》第三十五条还规定，不得将承包地收回抵顶欠款。
（三）关于一地数包纠纷的处理
以家庭承包方式承包的土地在发包过程中，因发包方引起的一地数包纠纷比较少。纠纷主要发生在发包方在以其他方式发包土地过程中，发生的一地数包现象。如发包方发包机动地、草地、林地、四荒地等土地。《土地承包纠纷解释》第二十条规定，发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：1.已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；2.均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；3.依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。首先从权利性质方面区分，如果一方已经依法登记，则该人享有的是一种物权性质的权利。其他未进行依法登记的仅为合同权利人，在性质上属于债权。物权与债权相比，物权优先。如果均未依法登记，则两者权利性质同属债权，应依承包合同生效的时间先后确定。如根据以上方法仍不能确定，则依据合法占有使用承包地的事实确定土地承包经营权的归属。为避免造成恶意抢占带来的消极后果，已经发生争议的，在争议解决前的强行先占不得作为确定土地承包经营权的依据。
（四）关于发包方调整、收回承包地、收回承包方弃耕、撂荒的承包土纠纷的处理
农民通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权，其权利性质属于物权。违法收回、调整承包地是对物权的侵害，土地承包经营权人有权基于物权人的地位要求返还承包地。不论侵权人是否已将该承包地与他人另行建立了承包合同关系，土地承包经营权人要求返还承包地的，应予以支持。此外，承包方弃耕撂荒承包地有其深刻复杂的背景，《农村土地承包法》对发包方收回承包地做了严格的限定，并未规定此种情形下发包方可以收回承包地。从维护土地承包经营权人利益的考虑出发，弃耕撂荒承包地的承包方要求返还承包地时，应予以支持。
发包方不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。承包人因发包人违法调整土地请求返还土地或赔偿损失的，法院应予以支持。承包经营耕地的单位和个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位可以终止承包合同，收回发包的耕地。但最高院《土地承包纠纷解释》第六条明确规定，因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地，承包方要求返还的，法院应当支持。
在审理发包方违法调整、收回承包地、返还承包方弃耕、撂荒的承包土纠纷应注意以下几个问题：1.根据物权优于债权的民法理论，保障农民获得土地的权利。2.无论发包方是否将承包地另行发包，承包方请求返还承包地，均应予支持。3.发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。4.属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。5.第三人在承包地上的合理投入的，请求受益方补偿，应予支持。
（五）关于征地补偿纠纷的处理
该纠纷涉及农民的根本利益，具有矛盾激烈、难于化解的特点。承包地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费三部分。法律规定当事人对补偿费用的分配数额存在异议而引起的诉讼不是民事诉讼受理范围，法院不予受理。
1、承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经征收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。土地承包经营合同和流转合同是民事合同，允许当事人对相关权利义务进行自由约定，所以对当事人的合同约定，法律应当保护。
2、安置补助费是对被征地农户丧失土地承包经营权的补偿，承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，可以取得相关安置补助费；请求给付安置补助费的对象为发包方，请求人必须明示的方式作出放弃安置的意思表示，并且必须是发包方已经收到安置补助费以后提出给付请求。
3、土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，归农村集体经济组织农民集体所有，集体经济组织通过民主议定程序在本组织内部对该费用进行分配。其分配主体应当是征地补偿安置方案确定时所有具有本集体经济组织成员资格的人，这也是成员自益权的体现。因此征地补偿安置方案确定时已经取得该集体经济组织成员资格的人员向发包方主张支付相应份额的土地补偿费时，法院应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。实践中应注意，不能将土地补偿费的受益主体理解为丧失承包地的农户,也不能将土地补偿费的受益主体理解为农村集体经济组织或村委会、村民小组,应理解为本农村集体经济组织所有成员。所以对成员资格的认定显得尤为重要。
(六)承包方以土地承包经营权设定抵押的行为无效
《农村土地承包法》对承包方是否可以采取抵押方式流转其土地承包经营权未作明确规定。《担保法》第三十七条第（二）项和第三十四条第（五）项规定，除了依法经发包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用权外，集体土地使用权不得抵押。最高院《土地承包纠纷解释》第十五条规定：承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。以土地承包经营权设定抵押权，在抵押权实现时将有可能导致土地承包经营权人沦为失地农民，丧失基本的生活来源，不利于社会稳定。与最高院《土地承包纠纷解释》相比较，《担保法》规定了“四荒”等荒地的土地使用权在发包方同意的情况下可以进行抵押。因为“四荒”等荒地的土地使用权是以招标、拍卖等方式竞价购得，体现市场化运营模式，有利于经营权人进行融资，扩大经济效益。即使在抵押权实现时，也不会使经营权人丧失基本的生活来源。所以在审判实践中，在发包方同意的情况下，“四荒”等荒地的土地使用权进行抵押应认定为有效。
（七）情事变更原则在流转价款纠纷案件中要严格适用
所谓情势变更原则是指，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。法院应当公平合理的调整双方利益格局，充分运用调解、和解等手段，化解矛盾，解决问题。情势变更可以解除或终止合同。情势变更的事实出现后，如果受其影响的一方当事人通过行使变更合同的权利，仍不足以排除情事变更给自身造成的不公平状态，则可以进一步行使合同解释权，从根本上消灭失去平衡的合同关系。一般而言，因情事变更使合同目的不能实现的场合，或者合同履行成为不可期待的场合，或者合同履行丧失意义的场合，一般就可以解除或终止合同。但依据我国《合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，可以得出结论：在我国即便在情势变更情形下受其影响的一方当事人通过行使解除权而解除合同，其对由此给对方当事人造成的损失，依法仍然应当承担赔偿责任。情势变更还可以变更合同，变更标的物，增减标的物数额，延期或分期履行，拒绝先为履行。即维持原合同关系，仅是对合同内容进行变更，从而使合同在公平的基础之上依约履行。
