浅析人民陪审员制度实施中的问题及对策
徐冬华 齐慧春

    人民陪审员制度是我国司法制度的一项重要内容，由于是吸收人民群众参与案件审理，人民陪审员被誉为“不穿法袍的法官”。这一制度的施行，对于促进我们国家的司法公正，发挥人民群众参与审判、监督审判，保证公正和效率都起着非常重要的作用。特别是2004年8月第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）,自2005年5月1日起施行；2004年12月最高人民法院、司法部联合制定了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）；2005年1月最高人民法院制定了《关于人民陪审员管理办法（试行）》（以下简称《办法》），从而标志我国已建立了新型的人民陪审员制度，是我国司法体制改革的重要组成部分，为进一步发挥人民陪审员的作用奠定了良好的制度基础。
    一、实施人民陪审员制度中遇到的问题
    人民陪审员制度运行五年多来，总的来看是好的，但是也遇到一些不容回避的问题，主要体现在以下几方面。陪审员的作用没有得到完全发挥。一是参与审理的案件数量相对较少，案件类型分布不均，陪审员之间参与审理案件的数量也不均衡。二是陪而不审的现象仍然在一定程度上存在。由于对陪审制度功能认识的偏差，陪审员的独特作用常常被忽略，仅仅作为弥补审判力量不足的“凑数”角色，在庭审过程中，陪审员往往就象一个“哑吧”，一言不发；在合议庭评议案件时，也只是盲从于法官的观点，没有自己的见解。三是由当事人申请陪审员参与案件审理的数量非常少。由于对陪审制度的宣传不够，人民群众对陪审制度认识不足，当事人没有主动申请陪审员参与案件审理的意识，绝大多数是由法院依职权邀请的。没有建立起完善的管理考评机制。既有人民法院自身管理制度不健全的问题，还有相应的法律法规不配套的原因。一是缺乏对人民陪审员参加审判活动的管理。根据最高法院《办法》的规定，人民陪审员的管理工作包括人民陪审员人事管理工作和人民陪审员参加审判活动的日常管理工作，而后者的管理又对于我们考核人民陪审员审判工作实绩、审判纪律、审判作风起着至关重要的作用。但在制度实施过程中，没有建立有效的人民陪审员参加审判活动管理制度，对于人民陪审员的陪审情况缺乏必要的了解和掌握，以至无法对其履职情况做出客观、公正的考核评价，不利于制度的正确实施。二是没有与有关部门建立配套的考评机制。根据《办法》的规定，人民法院与司法行政机关对人民陪审员执行职务情况共同进行考核。但由于缺乏可操作的制度，司法行政机关往往认为人民陪审员工作应是法院自己的事，不愿配合法院进行考核，因此，考核工作都是由法院自己来进行，削弱了对人民陪审员的管理。法院对人民陪审员的考评与人民陪审员所在单位对其的考评，没有建立相应的确认机制。人民陪审员所在单位没有将陪审工作纳入人民陪审员的本职工作，陪审工作的好坏不影响单位对其的评价，降低了法院对人民陪审员考评的作用。随机选用机制没有得到很好执行。《决定》规定，人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取。但实际运行中，这一制度并没有得到很好执行，采用随机抽取方式选择人民陪审员的案件寥寥无几。主要是以下两方面原因，一是与人民陪审员本职工作相冲突。许多陪审员都有自己的本职工作，当随机抽取某位陪审员参加合议庭时，因其自身的工作脱不开身，不得不另行安排开庭时间，甚至更换陪审员。因此，大多采取随意点将的方式，谁有时间就邀请谁参加合议庭。二是不方便人民法庭审判工作。人民法庭在需要陪审员参加合议庭审理案件时，基本上是固定地请本辖区的这名陪审员。原因是，法庭一般都距离县城几十里、上百里，如果通过随机抽取的方式选用县城的陪审员，陪审员要到法庭来审理案件，交通费、就餐费等都要由法庭承担，大大增加了审判成本，法庭承受不起。所以，法庭还是愿意用本辖区的陪审员。
    二、改进和加强人民陪审员工作的建议
    为了更好地推进人民陪审员制度的实施，有效发挥这一制度的功能和作用，应从以下几方面进行改进和完善。
    完善陪审员参与案件审理制度。一是建立陪审员参与案件审理的告知制度。在立案阶段，可以采用书面或口头的形式，告知当事人有选择陪审员参与案件审理的权利，由当事人自己决定是否选择陪审员参与审理案件，可以提高陪审员的参审率。二是建立庭审前阅卷制度。陪审员在接到参与案件审理的通知后，在开庭前应认真地阅卷，并与审判长或案件主审人研究庭审提纲，归纳争议焦点，以便在庭审中更好地发挥作用。三是充分发挥陪审员的调解作用。陪审员是来自于人民群众之中，而且大多具有很高的威望，在案件审理过程中，有他们参与，可以提高当事人对法院的信任度。因此，陪审员做案件的调解工作可以起到事半功倍的效果，达到案结事了的目的。
    构建科学合理的管理制度。一是完善法院内部管理机制。建立由政工科、立案庭管理为主，业务庭管理为辅的陪审员管理机构体系。政工科负责陪审员的人事管理工作，主要负责陪审员的选任、培训、考评、奖励以及与有关部门的联系工作；立案庭主要负责陪审员的随机抽取、联系陪审员参加案件审理以及对陪审员行使审判权的程序、步骤与方式的管理工作；业务庭主要负责为政工科考评陪审员提供其参加案件审理的基本情况。二是建立与有关部门协调管理机制。作为对人民陪审员具有管理权的机关，我们应主动与司法行政机关进行沟通，定期向其通报人民陪审员履行职责情况，共同对陪审员进行培训、考评，进而加强对陪审员的日常管理。
切实落实陪审员随机选用制度。陪审员的随机选用机制是为了合理的选用陪审员，防止当事人随意挑选陪审员参与自己案件的审理，保证案件审理的公平、公正的有效手段。为了达到这一制度设计的目的，我们必须坚决予以落实，既可以采取摇号抽取、抽签决定的方式，也可以采取按序号轮候的方式选用陪审员参与案件审理。对于人民法庭选用陪审员，在落实经费保障制度的前提下，也要实行随机选用制度。